2015年国务院办公厅印发文件要求地方各级财政部门要在水 利、农业、林业等公共服务领域,筛选征集适宜采用PPP模式的项目。在农业领域推广运用PPP模式,既有现实需求,也具备一定的条件,国际上也有一些成功 案例,但由于受到各种因素制约,目前还处于摸索阶段。农业综合开发具有长期的农业项目投资管理经验,遍布全国的组织机构,与涉农投资相关各方关系比较密 切,具备在农业领域探索PPP模式有利条件。

我国农业综合开发具备实施农业PPP项目的有利条件

农业综合开发探索实施农业PPP项目,既有现实的迫切需要,也具备一定的有利条件,具有较大的发展潜力。

(一)农业综合开发有必要积极探索农业PPP项目

从资金需求看,农业综合开发潜力巨大,资金需求持续稳定,需要积极引入社会资本。按照国务院批准的《国家农业综合开发高标准农田建设总体规划(2011— 2020年)》,到2020年农业综合开发规划建设4亿亩高标准农田,完成重点中型灌区节水改造1575处,但截至“十二五”末,实际建设高标准农田 1.36亿亩,完成重点中型灌区改造650处,如果完全依靠财政投资,完成规划建设任务面临很大困难。

从组织保障看,农业综合开发自1988年开始实施以来,已经形成了一套比较严密的项目管理、资金管理机制和遍布全国2300多个农业县的农发机构,不但具 有长期的农业项目投资管理经验,也与各地龙头企业、涉农金融机构、社会中介机构等形成了比较密切的合作关系,推进农业PPP项目有队伍、有经验、有抓手、 有伙伴。

从工作基础看,农业综合开发长期实行的“民办公助”投入政策,资金绩效评价、地方农发机构探索的“先建后补”经验等都或多或少具备了农业PPP项目的基础 特征。特别是近年来国家农发办推行的高标准农田建设投融资新模式,由新型农业经营主体自筹资金或向金融机构贷款申报实施高标准农田项目,都为试点农业 PPP项目打下了良好基础。

(二)农业综合开发部分项目具备采用PPP模式的有利条件

现有的农业综合开发项目中,已有一部分试点的项目设计理念、交易结构和规范实施要求符合PPP模式的一些基础特征。通过优化项目实施方案,具备开展农业PPP项目试点的基础。

依托龙头企业开展的现代农业园区建设试点项目。2013年农业综合开发启动了现代农业园区建设试点,单个园区项目的财政资金投入在1亿元左右,其中支持产 业化龙头企业部分为30%—50%,由产业化龙头企业在园区内开展基础设施建设、固定资产购建、扩大农产品仓储和流通能力等。园区由财政资金和社会资本共 同投入资金,规划设计园区试点方案,组织项目实施,开展工程项目建设,以私营企业为主开展园区运营,企业直接受益的基础设施和设备由企业负责进行维护。园 区项目由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责,合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府,或者由社会资本或项目 公司拥有项目所有权,可以改造成为PPP模式中BOT模式(即建设-运营-移交,指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户 服务职责,合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式,合同期限一般为20-30年。)或BOO模式(即建设-拥有-运营,BOO由BOT 方式演变而来,二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权,但必须在合同中注明保证公益性的约束条款,一般不涉及项目期满移交。)。

依托新型农业经营主体开展高标准农田建设项目。2015年起,农业综合开发试点国有农场以及农业龙头企业、农民合作社、种植大户等新型农业经营主体作为实 施主体,建设高标准农田。一是贴息方式,按照“主体自筹、银行贷款、财政贴息”的模式运行。实施主体负责投入不低于项目总投资20%的资本金;银行为实施 主体提供不超过项目总投资80%的中长期信贷支持;在达到工程项目建设目标和绩效目标的前提下,中央财政按照当期基准利率给予全程贴息。二是补助方式,按 照“主体垫资、银行贷款、财政补助”的模式运行。实施主体负责投入不低于项目总投资1/3的资本金;银行负责为实施主体提供不超过项目总投资2/3的中长 期信贷支持;中央财政以先建后补的方式,对实施主体出资部分给予全额补助。由政府采取贴息或补助对项目的可行性缺口进行补贴,确保项目符合公共利益要求。 项目由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责,社会资本或项目公司拥有项目所有权,可以改造成为PPP模式中BOO 模式(即建设-拥有-运营)。

农业 龙头企业实施的产业化经营项目。农业综合开发产业化经营资金重点支持经济林及设施农业、畜禽水产养殖等种植养殖基地项目;粮油、果蔬、畜禽等农产品加工项 目;农产品储藏保鲜、产地批发市场等流通设施项目。具体包括财政补助项目和贷款贴息项目,同时鼓励各地采取“先建后补”的管理方式。贷款贴息采取“先选项 后结算”方式,由地方农发机构编制贷款项目计划,次年根据实际获得的贷款及付息进行贴息。项目由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、 维护和用户服务职责,社会资本或项目公司拥有项目所有权,可以改造成为PPP模式中BOO模式(即建设-拥有-运营)。

其他项目类型。农业综合开发在农业科技推广中采用的合同管理方式,在田间小微基础设施管护中探索的“井长制”,对于推广运用PPP模式也有一定的启发意 义。可以改造成为PPP模式中MC(即管理合同,指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产 所有权,只向社会资本或项目公司支付管理费。管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式,合同期限一般不超过3年。),或TOT(即转让-运营-移交, 指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司,并由其负责运营、维护和用户服务,合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限 一般为20-30年。)

有关政策建议

(一)着力完善农业PPP的政策制度框架。一是要明晰农业项目参与各方的法律关系。严格按照法律和合同规定办事,围绕产权人和受益人落实项目“法人”,明 确投资者、经营者、受益者三者关系,重点抓好经营性资产量化、资源性资产确权、公共服务性资产管护等工作,促使项目投资落到实处,建设质量有监督,资金使 用有效益。二是要研究制定推行农业PPP项目的指导意见。建议根据PPP整体制度框架和法律规定要求,在总结借鉴其他行业经验的基础上,研究制定农业 PPP项目指导意见,明确投资领域、准入条件、发起方式、项目申报流程、融资结构、运营管理、利益保障机制、投资回报实现途径等,用清晰的制度框架引导各 方预期,调动社会资本参与投资的积极性。特别要针对农业特点,对社会敏感度高、政策性强的产权登记、资金监管、收益分配等提出妥善解决办法。指导意见的研 究制定要注意听取行业专家和中介机构意见,确保指导意见的规范性和实用性。三是要完善公共财政投入政策,加强对企业、农民的引导和支持。农业PPP项目可 以试行“自下而上”项目申报机制,改革原有的计划性政府投资管理模式。一方面,将各类农业投资规划向社会发布,鼓励社会资本依据规划发起设立农业PPP项 目,可以平等申请财政支农资金,并予以适当倾斜;另一方面,由政府组织实施的农业投资项目,条件具备的鼓励采用PPP模式,吸引社会资本参与投资,政府部 门重点监管好资金用途和资金绩效。对于地方运用PPP模式置换或节约的财政资金,允许自行统筹安排。

(二)建议农业综合开发积极开展农业PPP项目试点。农业综合开发探索实施农业PPP项目,既有现实的迫切需要,也具备一定的有利条件,具有较大的发展潜 力。一是以项目投融资模式改革带动公共产品供给方式改革。根据公共产品供给方式改革方向和财政工作新要求,逐步将农业综合开发以往采用的政策性资金筹措方 案,转向以项目为主体的财政资金和社会资本联合融资方案,以资金供给方式改革为切入点推动提高农业综合开发绩效,更加注重制定规划计划、创设扶持政策、制 定建设标准、引导正向预期、加强监督检查。二是发挥机构优势,搭建政策体系。农业综合开发机构作为财政部门内设机构,要发挥资金项目统一管理优势,做好涵 盖农业PPP项目全生命周期的政策设计,特别要在融资方案审查、物有所值评价、绩效指标设计等农业PPP项目关键环节精准发力,破解难题,形成可借鉴、可 推广的政策经验。三是积极试点农业PPP项目可行模式。农业PPP项目的具体模式灵活多样,可行的模式和存在的困难都需在实践中完善解决,在此基础上抓好 政策评估和案例研究。农业综合开发可选择条件具备的地方开展农业PPP示范性项目试点,对于已纳入项目库的新建农业PPP项目优先安排资金予以扶持,适当 提高投资和补助标准,可考虑单独安排资金指标;对于存量项目采取PPP模式改造的,可以优先安排新建配套项目、适当提高补助标准、优先补助工程管护资金等 方式予以支持,同时,对于吸引社会资本置换出的财政资金允许地方统筹安排。

(三)加强农业PPP模式的技术支撑力量建设。目前,全国范围内的PPP项目都处于探索实施阶段,按照财政部有关文件要求,完整的PPP项目包括“项目识 别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交”五大阶段和十九个步骤。一个规范的农业PPP项目实施方案,需要明确项目合作范围及期限,运作方式,风险分 配框架,交易结构,合同体系,监管架构,采购方式等,由于每个项目条件各异,因此属于非标准化项目融资安排,为降低制度运行成本,亟需加强技术支撑力量建 设。一是加强政策研究和储备。PPP在我国不是一个新的概念,但2014年以来引入全新理念,用PPP模式改善公共产品的供给和管理。建议组织开展农业 PPP项目课题研究和专题研讨,更新理念认识,凝聚各方共识,梳理政策框架,分析制约因素,开展政策设计和评估,为推动农业PPP项目落地实施做好政策储 备。二是依托专业力量做好技术支撑文件研究编制。毋庸讳言,农业PPP项目实施方案的编制要比一般的农业投资项目更为复杂,技术要求更高,特别是资金筹措 方案、财政补贴方式和标准测算、物有所值原则评估、风险分担机制设计等,需要财政、财务、法律、农业等领域专家从不同角度进行评估论证。开展定性评估需要 成功的规范性指引,开展定量评估还需要借助一定的数量化模型工具。这些技术支撑文件应当作为公共产品,由政府组织专业力量研究编制,为各方科学论证项目可 行性,规范编制项目实施方案提供技术支撑。三是引导中介机构开展农业PPP项目的探索性设计。现有PPP项目中介机构大多从工程设计、造价咨询等跨行业从 事PPP咨询服务,对农业发展情况不熟悉;同时,农业项目专家对于PPP模式尚不熟悉,还难以承担编制高质量项目实施方案的任务。起步阶段,可要求中介机 构对个别条件成熟的农业项目开展探索性项目设计,试编PPP模式实施方案,与一般农业项目实施方案进行对比研究,以期积累经验、发现问题,培养具备PPP 知识的专家队伍。

(四)充分利用国际组织的智力资源和项目经验,积极组织开展我国农业PPP项目试点。一是开展政策对话和知识合作,借鉴其他国家和国际组织发展农业PPP 项目的有益经验。英国从上世纪80年代开始尝试PPP模式,在几乎所有公共服务领域予以推广;一些国际组织对农业PPP项目进行了广泛研究,通过实施项目 积累了不少经验。建议充分利用其智力资源和项目经验,有针对性地联合开展农业PPP项目课题研究、专题研讨、案例分享、实地考察等,总结经验教训,提供有 益借鉴。二是利用国际组织优惠资金开展农业PPP项目试点。随着我国综合国力增长和发展水平提高,世界银行、亚洲开发银行、国际农发基金等国际组织对华项 目合作将更加突出示范性和创新性,它们也有不少实施农业PPP项目的成功国际经验。建议积极考虑利用国际组织资金开展农业PPP项目试点,并请国际组织提 供必要的技术指导,开展项目设计和评估论证专题培训,帮助编制项目实施方案的示范性文本,为我国农业领域推广运用PPP模式积累经验。